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《安全生产法》大修: 应当以人为本

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发表于 2017-1-22 10:23 | 显示全部楼层 |阅读模式
                                                        2014年8月31日,全国人大常务委员会通过了《全国人大常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》,国家主席习近平签署第13号主席令予以公布。针对此次《安全生产法》的修改和创新,本社记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所常纪文研究员。, a4 _- B9 B/ ?+ o

# S- G  I+ \/ z! Q" G0 Y1 l  [b]记者:请您概括一下此次《安全生产法》修改的总体情况。[/b]
' h: P) ~& f4 h; I: y8 J8 _2 ^[b]  常纪文:[/b]修正后的法律由97条变为114条,增加17条。从结构、内容来看,修改稿参考了国际安全生产立法的最新发展趋势,平衡了各方面的利益,体现了中国安全生产问题的实际;从幅度上看,修改涉及70多个条款。虽然修改以修正案的形式出现,但是修改幅度之大,已经达到修订的状况,并要求按照决定的要求重新公布,这既说明安全生产形势的变化之大和要求之高,也说明全国人大常委会对《安全生产法》修改之重视。总的来看,《安全生产法》此次修改具有一些亮点,同时也具有一些缺憾和不足。+ Q5 V$ Y8 @& D% {! b) [

2 ~! c( G2 Y9 [8 R$ m7 |0 s# p& k  [b]记者:《安全生产法》作为普通法施行了12年,此次修改后,其立法定位是否有变化?[/b]! ]9 F' N$ \/ _- y
[b]  常纪文:[/b]虽然此次修改《安全生产法》,把很多条款里的“安全生产管理”改为“安全生产工作”,由规范“安全生产监督管理”到规范“安全生产工作”,使《安全生产法》的立法定位由安全生产管理类法律转型为适用于安全生产各方面的综合性、基础性法律,但是,《安全生产法》的修改仍由全国人大常委会通过,这意味着《安全生产法》并没有上升为安全生产基本法。按照我国《立法法》的规定,一个重要的领域法、重要的部门法或起主干作用的法律若是由全国人大通过,并在该领域或者该部门法中起统帅作用,那么该法才是该领域或者该部门法的基本法。, Z. M9 W  P5 s# E' J3 l
9 k' z; C! B: w7 u: A
  [b]记者:此次修改《安全生产法》,把很多条款里的“安全生产管理”改为“安全生产工作”,具体来说,改变的是什么?[/b]
  J* W) x: Z8 @* g[b]  常纪文:[/b]看似简单的文字修改,实际上意味着规范模式的大调整,即该法由传统的命令加控制式的“管控法”升级为管理和自主相结合的“共治法”。具体表现为以下两个方面:
3 K' n( R2 S9 U1 z( M: S) `$ W4 K  一是建立多方参与的共治机制。如第3条增加了“强化和落实生产经营单位的主体责任,建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”的规定,消除了以前过分重视行政监管的弊端,发挥了各方的积极作用,体现了国家治理体系现代化下安全生产共治的要求。此条规定还增加了“安全生产工作应当以人为本”的规定,就使立法理念得以提升,更加科学、更加人性,体现了民本性和民生性的特点。) Q' z  Y5 k* Y" `
  二是充实了第三章“从业人员的安全生产权利和义务”,设置了协会组织的权利义务,引进了安全生产责任保险等制度,其中出现的“章程”“自律”“执业准则”的措辞,创新了安全生产主体架构的设计,在精简行政许可的新形势下,为如何加强安全生产管理指明了方向。. J0 H( }- {+ E. B
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  [b]记者:在您看来,此次修改在管理监督方式方面有哪些变化?[/b]3 e" V. ^- S7 r6 q5 N0 D7 ]6 ]
[b]  常纪文:[/b]在管理监督方式方面,值得注意的有两点,一是引入了“信用管理”的模式。通过安全生产信用管理,那些存在安全生产隐患或者违法的企业,将面临降低甚至丧失商业信誉的危险,从而使其减少或者失去进一步发展的机会。如修改后的《安全生产法》规定:“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库,如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息;对违法行为情节严重的生产经营单位,应当向社会公告,并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。”在当下建设公民信用和企业信用的社会大背景下,这一手段有利于发挥公民和企业守法的自觉性,使强制守法变为自觉守法。
+ Y* x0 `5 {6 c- A' D4 h  二是创新性地规定了分类分级监管的体制和年度监督检查计划的机制。如“安全生产监督管理部门应当按照分类分级管理的要求,制定安全生产年度监督检查计划,并按照年度监督检查计划进行监督检查,发现事故隐患,应当及时处理”。该规定借鉴和推广了北京市的分类分级管理和制定执法计划的经验,使执法常态化,可以防止执法懈怠的现象。
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/ G6 ~- f+ i9 J. w0 @# u  [b]记者:安全生产问题之所以在一些地方很严重,监管部门监管不力是主要原因之一,而造成监管不力的主要原因则在于立法所授予的监管措施缺乏强制手段,且实效性不够。此次修改《安全生产法》,对此有哪些突破?[/b]
+ v: Z& S% m6 @" n[b]  常纪文:[/b]首先是扩大了负有安全生产监督管理职责的部门的查封或者扣押权,即由对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材的查封、扣押扩展到违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品的查封、扣押,到查封违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品的作业场所。这对及时解决违法问题,恢复秩序,意义重大。- g  ^& B$ z. H0 ^
  其次是为了保证监管的实效性,此次修改《安全生产法》,提出了一些协同监管的具体措施,譬如对于拒不执行停产停业、停止施工、停止使用相关设施设备等行政决定的生产经营单位,负有安全生产监管职责的部门有权以书面通知的形式要求有关单位采取停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施,直至决定得到执行。这些措施不仅有利于促进企业实行安全发展,也有利于地区经济结构大调整。
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4 j9 C& q( f7 H; D  [b]记者:很多人认为,违法成本低是安全生产事故频发的重要原因,此次修改是否加大了责任追究和处罚力度,有哪些体现?[/b]
$ ~( B9 _: j9 U$ L, Y[b]  常纪文:[/b]一是加重了对生产经营单位主要负责人的行政处罚,如未履行本法规定的安全生产管理职责致使发生重大、特别重大生产安全事故的,对生产经营单位的主要负责人,予以终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人的资格处罚,突破了修改前最高五年的规定限制;如果发生事故后不立即抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的,处上一年年收入60%至100%的罚款。; F" V0 f7 ^+ y" ^3 O# K  A0 N! }
  二是严厉了对生产经营单位的行政处罚,如对于违法安全生产教育与培训、未如实记录安全生产教育和培训记录的,未如实记录和向从业人员通报事故隐患治理情况的,未加强安全生产应急救援演练的等,在责令限期改正的同时,可以处罚款,改变了以往首次发现违法行为只能责令改正、不能罚款的现象,增强了法律规定的威严性。再如,对一些企业的违法行为,罚款幅度有所提高。此外,对于发生事故的,按照事故类别,明确了罚款的幅度,比以往有很大的提高,如发生一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的,其中发生特别重大事故的,处500万元以上1000万以下罚款;情节特别严重的,处1000万元以上2000万元以下罚款。: t8 o5 a- R% f
  三是强化了行政处罚的双罚制度,既处罚企业,也处罚企业内的责任人,如第94条规定,逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处5万元以上10万元以下罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款。3 G( e- _# O0 ~' x' V; D0 _
  四是严格了监管人员的行政责任,如在监督检查中发现重大安全生产隐患,不依法及时处理的,给予降级或者撤职处分,情节严重的,追究刑事责任。
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 [b] 记者:此次《安全生产法》的修改已经尘埃落定,您认为有哪些遗憾之处?[/b]& J' ]9 p9 {' |
[b]  常纪文:[/b]由于此次修改《安全生产法》定位为法律修正,尽管修改的幅度较大,但一些建议和呼吁没有得到采纳,因此,也存在一些缺憾,具体如下:
4 f( U7 c! H& V) s/ \! u7 P2 T  一是在法律地位方面,目前,在法律体系方面,安全生产的法律依据现实有“三张皮”,即《安全生产法》《职业病防治法》《矿山安全法》各管一摊事,难以协调成一个逻辑整体。
' _2 w* e1 f- d8 ^  二是在体例结构方面,《安全生产法》修改时,一些结构安排仍然没有处理好,譬如该法在安全生产社会监督方面的条文中,把非行政监督管理的社会监督纳入进去。按照法学思维和逻辑,监督管理往往指政府的监督管理,把非行政监督管理的社会监督纳入进去,不妥当。此外,该章节还把新闻媒体的监督权利和义务、新闻出版机构的宣传教育义务等纳入“监督管理”的章节之中,这样也不严谨。
8 `7 f) z  a" C& f- G  三是在适用范围方面,对学校、医院等事业单位发生的安全管理,并没有作出参照适用《安全生产法》的规定。而学校和医院的主管部门,在安全运行方面欠缺统一和有效的监管方法和手段,缺乏有效的事故调查手段。
% \' X( z6 i" \* v; k+ {1 c' ?  四是在主要制度方面,没有规定“安全生产红线制度”,安全生产的限制、禁止和鼓励等发展战略要求凸显不足。因此,须重新建立安全生产企业主体责任和行政监管措施的激活机制,如督察制度、暗访制度、巡视制度、信息公开制度、公众参与制度、公众举报制度、公益诉讼制度等。  q1 i- R7 u$ p+ Z* ~6 K  V
  五是在行政监管方面,也存在以下缺憾,如虽然将“乡镇”这一级也纳入行政监管体制,表面看来突破了行政监管职责向下只规定到县的立法传统,但是在乡镇监管力量相当薄弱甚至缺乏的情形下,亟须写入“加强基层力量”的内容;又如:对于高危企业,没有建立强制性的安全生产信息公开制度,接受社会的监督;对于与矿山和危险物品建设项目的安全影响社会性密切相关的信息,如安全条件论证和安全评价的文本,没有规定应当全文公布,接受社会监督。
/ |- p; `. g( h  b  六是在监督机制方面,未设立人大及其常委会的权力监督规定。另外,此次修改《安全生产法》,并未规定设立安全生产工作的目标责任制和年度考核、任期考核制,也是缺憾。  ]$ ^3 a- q1 Y4 P% `. H: D, M

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发表于 2017-1-22 10:23 | 显示全部楼层
教育培训非常重要,员工不掌握安全知识发生事故是必然的
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发表于 2017-1-22 10:45 | 显示全部楼层
把沙发带走。
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锄禾日当午,发帖真辛苦。谁知坛中餐,帖帖皆辛苦!
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支持你哈................
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